浅析依法治党: 内涵、难点及路径

一、依法治党的内涵及意义
　　“依法治党”一词早在1994 年就出现于学界的有关论述之中，1997 年党的十五大报告正式提出“依法治党”。关于“依法治党”的内涵，目前学界主要有三种不同的观点，其所以如此，是由于对“依法治党”之“法”的不同理解: 第一种观点认为，“法”是“由国家制定或认可，并凭借国家强制力得以遵循的法律、法规、规章等行为规则的总和”，此处的“法”是狭义的法，仅指国家制定或认可的法，不包括政党制定的、只适用于自身的党内规章制度， “依法治党”就是依靠宪法和法律治党。第二种观点认为“依法治党”之“法”应作广义理解，其既包括国家的宪法法律，也包括党规党法， “依法治党”就是依靠宪法法律和党规党法治党，因为各政党制定的党内法规对于调整政党的内部关系和外部关系，调整政党组织和及其成员的行为同样具有权威性和约束性，因此党内法规也属于依法治党中的“法”。
　　第三种观点认为“依法治党”之“法”不是一般意义的法律，而是特指在宪法和法律范围内形成的党规党法，依法治党就是指“依靠党规党法治党”。目前学界绝大多数赞同第二种观点，即“依法治党”所言之“法”，不仅包括狭义的由国家制定或认可的法，也包括党内法规、规章制度。此种理解符合党的文件表述，也符合当前我党治理的实践，因为党在治理党的各级组织和党员个人行为，治理党内外的关系时，所依据的并不只是国家的宪法和法律，还包括了大量的党内法规和规章制度。
　　( 一) 依法治党是我们党执政的历史经验的深刻总结
　　党的十八届四中全会明确指出: “党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”依法治党是我们党执政历史经验的总结，是党在新的历史条件下治理方式和执政方式的创新。党的历代领导集体都高度重视从严治党，十八大以来以总书记同志为总书记的党中央在依法依规从严治党上进行了一系列新的探索，取得了一系列重大成果。建国初期，由于国家法制尚处于初创时期，还缺乏比较完备的法律，因而只能主要依靠党的政策治理国家，此时党的政策实际上发挥了国家法律的作用。随着1954 年中华人民共和国宪法的颁布实施，我国的法制建设进入一个新的阶段，党的领导方式和执政方式迎来了新的转机。然而，由于党的领导方式的惯性，更由于“左”的错误思想的影响，党未能实现领导方式和执政方式的转变，而是继续沿用新中国成立初期主要依靠政策的方式治理国家，特别是在文化大革命中，不重视甚至摈弃法制，以党的政策直接代替法律，法制遭到严重破坏，致使国家和社会长期陷入不正常状态。
　　鉴于文革的惨痛教训，党的十一届三中全会以后，在邓小平等老一辈领导人的倡导和直接推动下，社会主义民  主法制开始得到恢复和重建，如何坚持和改善党的领导也提上议事日程。1982年9 月，党的十二大通过的新党章明确规定，“党必须在宪法和法律范围内活动”。同年12 月4 日颁布的《宪法》也明确规定: “一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”1997 年党的十五大首次把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，这一规定也为1999 年宪法修正案所确认。党的十八大以来，以总书记同志为总书记的党中央再次重申依法治国，强调必须依法依规从严管党治党，用法治思维和方式反对腐败，用法治方法和手段不断提高党科学执政、民  主执政和依法执政的水平，颁布和修订了一系列法律和党内法规。
　　二、全面依法治党面临的主要问题
　　( 一) 部分党员干部法治观念淡薄
　　依法治党，离不开广大党员干部法治观念的普遍增强。中国共  产  党作为中国工人阶级的先锋队，作为中华民族的先锋队，是广大人民群众的意志和根本利益的忠实代表，每一个党员干部应该是人民的公仆而不是主人。中国共  产 党是中国唯  一的执政党，如果党员干部存在“人民的主人”的错误自我意识，形成特权思想，就会不断强化其在人民群众中高高在上的意识，导致手中的权力无限膨胀，不由自主地凌驾于法律之上，把权力当成是实现自己利益的工具。因此，必须根除党员干部这种“人民的主人”思想，切实树立公仆意识，养成尊重法律、依法办事的习惯。我国有几千年的人治传统，少数党员干部身上的封建观念、特权思想还特别严重，这与我国传统文化影响有关，更与少数党员干部的文化素质、法治素养较低有关。针对这种状况，必须加强党员干部法治观念的培育，提高他们的法治观念和法律意识。
　　( 二) 党内法规缺乏足够的约束力
　　十八大以来，党中央反复强调依法治国的重要性和紧迫性，强调依法依规治党，用法治思维和法治方式加强反腐倡廉，用法治手段不断提高党科学执政、民  主执政和依法执政的水平，颁布实施了一系列惩治腐败、加强党的建设的党内法规，这对进一步健全党内法规起到了很大的促进作用，但是，当前依法治党的法律制度仍有待进一步完善。依法治党中的“法”主要是国家的宪法法律和党内法规。从规定本身来看，党内法规比之于国家法律对党员的要求更高也更严，但是从实践效果上看，由于党内规则制度往往规范不够完整，缺乏程序性规定，虽然规定什么可以为，什么不能为，但是对于行为后果特别是要追究的法律责任以及如何追究都缺乏程序性、权威性、可操作性的具体规定。因此必须继续健全和完善党内法规制度，使党内制度体系规范化、制度化、程序化、法制化，使党内法规的约束力更强、更有效，这是现阶段加强党的法规建设的紧迫任务。正如邓小平同志所说， “制度好可以使坏人无法任意横行、制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”健全和完善党内法规制度，使各项具体制度具备更强的约束力，对治理党内腐败具有重大意义，对增强党内法规的约束力和权威性有重要的作用。
　　三、全面依法治党的路径选择
　　依法治党就是依宪法法律和党规党法规范党的各级组织及党员权力( 权利) ，保证国家机关、其他组织和公民个人依法享有其权力( 权利) ，履行其义务，保证全党共同带领全国各族人民坚定不移的走中国特色的社会主义法治道路。关于依法治党的路径，提出以下建议:
　　( 一) 加强党员干部的法治观念教育
　　党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了全面依法治国的战略任务，明确要求提高党员干部运用法治思维和依法办事的能力。针对当前某些党员干部特权思想严重，首先必须深入推进法治观念宣传教育，引导广大党员干部牢固树立法治观念。一是法律至上观。宪法和法律是党和人民意志的体现，具有至高无上的权威，任何组织和个人都不得超越宪法和法律之上，都必须自觉的遵守宪法法律。二是权力义务观。我国宪法明确规定，中华人民共和国一切权力属于人民。一切国家机关工作人员都是人民的公仆，都必须接受人民的监督，任何人都不允许滥用权力。三是法治思维观。广大党员干部要牢固树立法治思维，按照法治的观念和逻辑观察、分析和解决问题，改变头脑中长期存在的重权力、轻权利，重治民、轻治官，重管理、轻服务的传统思维，彻底根除特权思想，成为敬法畏律的模范。加强党员干部的法治观念教育，要创新教育的途径，借鉴现代科学方法，增强法治观念教育的科学性、系统性，促进党员干部带头学法、知法、尊法、守法、用法。要健全法治观念教育工作机制，实现党员干部知法用法的常态化。党员干部法治观念教育必须注重实效，切实把党员干部运用法治思维和法治方式处理实际问题的能力纳入党员干部法治教育考核体系，增进法治观念教育的整体性、实效性。增强党员干部法治观念教育说服力，需要创新教育方式。可以通过定期举办党员干部“法治人物”评选活动，加强对党员干部践行法治思想先进典型的宣传力度，在党员干部中形成良好的法治氛围，促进党员干部对法律的认同。通过参与行政复议、旁听案件审理等实践教学，播放与党员干部息息相关的案件视频，提高法治观念教育效果。通过举办富有影响力、渗透力和感染力的法治文化活动，展览相关法治文化作品，让党员干部时时刻刻感受到法治就在身边，形成对法律价值的认同，从而形成坚定的法律信仰。
　　( 二) 健全和完善党规党法，探索党内法规的法律化
　　1. 健全党内法规体系
　　改革开放以来，我国的法律体系日益完善，但是与依法治党相关的法律法规仍然有待健全和完善。邓小平同志指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”健全和完善党规党法，使党的建设和党的领导科学化、规范化、法制化。首先，要加紧制定规范党的各级组织及其领导人权限的法律法规，明确各级党组织及领导人的职权的范围、行使方式、行使途径和行使程序等，保障其权限不受上级党组织及领导人的干涉，防止其滥用职权。其次，加紧制定一系列关系法，包括共  产  党与各民  

主党派、人民团体关系法，党与人大关系法、党与政协关系法、党与司法机关关系法、党与政府关系法、党与社会组织关系法，将与党有关的重大政治关系用法的形式加以明确，使之规范化、具体化，有利于依法治党，依法治国。